发展中国家大都市政府融资

出版时间：2013-5  出版社：科学出版社  作者：Roy W.Bahl,Johannes F.Linn,Deborah L.Wetzel  译者：陶然  
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内容概要

《发展中国家大都市政府融资》内容简介：城市是人类最伟大的发明和最美好的希望，城市让我们变得更加富有、智慧、绿色、健康和幸福。发展中国家正处于快速的城市化进程中，这些新兴的大都市该如何治理？更紧迫的是，如何为这些大都市进行有效的融资？
《发展中国家大都市政府融资》对发展中国家大都市治理与融资的理论与实践进行了系统的梳理。关注发展中国家大都市治理与融资过程中最为重要的因素，讨论具体实践时的情况，探索实践与理论之间的差距，并最终给出一个可供参考的改革路径。其中，关于政府的支出结构和融资工具的再思考，必须放在一个大环境下进行，包括政府的组织结构、当地经济的特征、基础设施情况、贫民窟在城市中的集中程度以及外部的融资选择。此外，是否能为解决大都市融资问题找到一个“正确”的方法，还将取决于领导人能否灵活放权。

作者简介

作者：（美国）Roy W.Bahl （德国）Johannes F.Linn （美国）Deborah L.Wetzel 译者：陶然经济学董事讲座教授 佐治亚州立大学 〔德〕Johannes F.Linn 新兴市场论坛常驻高级研究员 布鲁金斯学会非常驻高级研究员 〔美〕Deborah L.Wetzel 国家首席代表 世界银行

书籍目录

目录“北大林肯从书”序译者前言原书序第一章 发展中国家的大都市治理和融资第二章 大都市:兴盛、角色和未来第三章 国家财政和制度框架下的大都市第四章 大都市地区的分权化治理第五章 大都市管理制度和政治第六章 大都市公共财政概论第七章 大都市的财产税第八章 地方非财产性收入第九章 大都市区的拨款融资:基本原理与全球实践回顾第十章 大都市公共财政:孟买案例第十一章 为中国的城市化买单:21世纪城市融资的挑战第十二章 圣保罗大都市的治理与融资第十三章 大都市基础设施和资本融资第十四章 贫民窟改造第十五章 城市财政发展的外部援助:需求、战略与实施图表目录表格1.1 财政分权:21世纪前10年的国际比较3.1 基本的城市和体制描述3.2 政府和管理的层级3.3 分权和地方政府政策3.4 分权框架3.5 地方职能分配和支出比例3.6 地方税收:地方/城市自有收入和收入分成3.7 政府间转移支付3.8 地方政府的借贷框架3.9 地方选举和议会3.10 地方政府对预算编制和人事任命的自由裁量5.1 部分大都市政府的服务职能5.2 部分大都市地方政府收入和支出自主权5.3 地方议会选举制度安排5.4 城市治理模型的布局5.5 行政及人事聘用自由裁量权5.6 地方选举问责:几个例子7.1 财产税在样本大都市中的重要性7.2 发展中国家大都市区财产税的重要性7.3 样本大都市的财产税收入人均实际增长7.4 住宅财产在财产税税基中的重要性7.5 部分城市的财产税征收情况7.6 空置/未占用房产的税收条款8.1 按收入水平分类的大城市8.2 按照收入水平分类的城市主要税收类型8.3 所考察城市近年来的税收分布8.4 所考察地方税(不包括财产税)的优劣势9.1 单一城市和城邦都市地区的转移支付财政(占总收入的百分比)9.2 横向协调或分割化城市治理的转移支付财政(占总收入百分比)9.3 按国家分组的大都市区转移支付财政的描述统计10.1 以1999~2000财年价格为基准的人均支出10.2 大孟买市政机关支出构成10.3 以1999~2000财年价格为基准的人均自有收入10.4 分项目自有收入构成10.5 货物入市税和财产税弹性10.6 总税收收入中的其他税收占比10.7 税收收入中收益性支出占比10.8 2007~2008财年城市地方当局借款能力10.9 以1999~2000财年价格为基准的孟买大都市区非城市地方当局公共投资10.10 孟买大都市区资产负债表:支出和收入来源10.11 孟买市区域人口增长和贫民窟比例11.1 各国物流绩效指数,2010年2月11.2 中国的城市化和工业化11.3 城市地方政府按行政级别和规模的分布情况(2009年)11.4 1981~2010年城市地方政府按不同行政级别的数量增长情况11.5 2007年各级政府的预算支出分配11.6 预算支出的结构(总支出的百分比,所有地方政府)11.7 中国的税收分配结构11.8 省级与地市级政府按不同税种的共享率(占地方收入的比例)11.9 辽宁省地市级与下辖县级政府按不同税种的共享率(占地方收入的比例)11.10 2007年各级政府税收收入构成(占总收入的百分比)11.11 各级政府的财政情况走势(占全国总量的百分比)11.12 土地出让收入11.13 地级市综合预算构成11.14 2009年广州和上海的收入组成11.15 江阴市2009年财政支出结构11.16 按大类划分的预算支出组成11.17 全社会固定资产投资资金来源(占总量的百分比)11.18 2007年按资金来源和部门的投资11.19 2008年城市维护和建设财政资金来源11.20 中国2008年城市市政公用设施建设固定资产投资分组资料统计11.21 2010年年末城市投资公司债务情况12.1 圣保罗大都市区的收入分布12.2 圣保罗大都市区的支出分布12.3 2004~2010年圣保罗市财政收支情况12.4 2004~2010年圣保罗市转移支付情况12.5 圣保罗市的规划工具12.6 2010年圣保罗市按职能分类的预算规划与实施情况12.7 圣保罗市交通运输预算的年度变化13.1 用对数购买力平价收入和城市人口占比对人均基础设施的回归13.2 2010年及以后基础设施投资的单位成本13.3 基础设施中的投资、维护费和国家收入13.4 发展中国家获得PPI最多的前10个国家(2001~2008年)13.5 样本国家组的财产税绩效14.1 贫民窟人口14.2 投资要求与潜在资金来源,2005~2020年14.3 社区主导型贫民窟改造实例14.4 贫民窟改造融资选择14.5 人均预算收入(1998年)14.6 1992~2005年世界银行住房贷款(以2001年美元计价)15.1 城市援助回归结果(1995~2008年)15.2 城市项目评估与主要特征回顾图图1.1 1950年、2010年及2050年根据主要地区划分的城市和农村人口数图9.1 按都市治理类型的大都市自筹资金支出水平图9.2 拨款资金占比超过66%的城市图10.1 城市地方当局支出占孟买大都市区总支出比例图10.2 孟买地区地图和孟买区域分布图图11.1 中国的城市化率图11.2 1950~2010年中国每十年人口增长情况图11.3 2010年的中国政府结构图11.4 中国的综合预算图11.5 地方政府收入来源构成图11.6 地方预算内支出和投资的比例图11.7 上海市城市建设投资开发总公司图12.1 圣保罗大都市区示意图图12.2 圣保罗的结构转型图12.3 圣保罗大都市各区域的人口增长情况图12.4 圣保罗大都市区及其他大都市区的人均收入情况图12.5 圣保罗大都市区及其他大都市区的贫困情况图12.6 圣保罗大都市区及其他大都市区的社会不平等情况图12.7 2004~2010年圣保罗市财政收支情况(2010年市值)图12.8 2010年圣保罗市政府收入与支出构成图12.9 圣保罗市资本支出情况图12.10 圣保罗市债务及其还本付息情况图13.1 不同收入水平国家的基础设施部门组成情况图13.2 同一国家的基础设施存量具有较高的部门相关性图13.3 国家内基础设施的部门表现情况图13.4 基础设施在ODA和IBRD/IDA授信中的占比图13.5 PPI远远高于发展性援助图13.6 1990~2008年各部门国际基础设施投资差异情况图13.7 PPI变得地区集中度更低:按地区划分的投资比例图13.8 中国是撒哈拉以南非洲重要的融资者图13.9 非OECD国家投资者在撒哈拉以南非洲国家的基础设施建设中扮演着越来越重要的角色图14.1 智利的住房补贴发放机制图14.2 贫民窟改造的资金来源图15.1 1995~2008年城市援助投入图15.2 1995~2008年城市援助投入占总援助百分比图15.3 1995~2008年城市援助投入(按援助机构分类)图15.4 1995~2008年城市援助投入(按受援国分类)专栏1.1 省级市1.2 数据限制1.3 财产转让税9.1 大都市区拨款融资的较好实践12.1 圣保罗对待环境问题的积极策略13.1 私有化和竞争可以提高效率:里约热内卢地铁和城郊轨道案例13.2 南南基础设施融资:中国在撒哈拉以南非洲城市的投资13.3 发展中城市在市区轨道交通建设中使用多样化的融资工具14.1 智利——专注于预付补贴的住房政策15.1 哥伦比亚的市政信用:FINDETER15.2 孟加拉城市发展援助的评估

章节摘录

第一章 发展中国家的大都市治理和融资Roy W.Bahl，Johannes F.Linn和Deborah L.Wetzel发展中国家中促进发展的经济活动多数都集中在城市区域。人们经常把大都市区比做国家经济发展的引擎，这是再合适不过的了。但是大都市区的比较优势在吸引了大量投资的同时也吸引了大量的移民涌入。他们需要工作和住房，从而对城市的基础设施建设和社会公共服务提供都提出了更高的要求。于是城市开始变得拥挤，环境遭到破坏，一些社会问题开始涌现。城市公共财政所面临的挑战就是如何从经济增长中获取一定的份额，来支持这些日益增长的公共支出需求，同时改善治理以保证以高效的方式提供这些公共服务，并在这个过程中保障本地居民在财政政策的制定过程中有足够的话语权。与此同时，也应当小心避免政府的过度管制和过度征税，因为这将阻碍高流动性的私人投资和企业家创新精神的发挥。本书将指出发展中国家大都市治理和融资过程中最为重要的因素，讨论具体实践时的情况，探索实践与理论之间的差距，并最终给出一个可供参考的改革路径。其中，关于政府的支出结构和融资工具的再思考，必须放在一个大环境下进行，包括政府的组织结构、当地经济的特征、基础设施的差距、贫民窟在城市中的集中程度以及外部的融资选择。此外，是否能为解决大都市融资问题找到一个“正确”的方法，还取决于政治领导人能否灵活放权。本章将基于现有的文献和后面14章的研究成果，回顾这些重要因素带来的经验和教训。城市化趋势和经济增长根据联合国2008年提供的预测，城市化率在2010年前后将突破50%大关。现有估计显示，到2050年，世界总人口将很可能从2012年的约70亿人增至90多亿人（U.S. Census Bureau，2012），人口增量的绝大部分将被发展中国家的城市地区吸纳（图1.1）。根据联合国（United Nations，2008）的预测，超级城市（人口超过1000万）的数量将从2010年的19个增长到2025年的27个，这就意味着世界上10%的城市人口将会居住在这些城市当中，这27个超级城市中，有21个位于欠发达地区。另外，到2025年，人口在500万到1000万的城市数量将达到48个，其中四分之三会在发展中国家。在经济合作与发展组织（OECD，2006）成员国中，单个大都市区占据全国国内生产总值（GDP）四分之一以上份额的并不鲜见。发展中国家亦是如此，如伊斯坦布尔占27%，布宜诺斯艾利斯占52%，等等（Braun and Webb，in review；OECD，2008a）。这样的经济主导地位所带来的效益和代价并不仅仅局限于那些最大的城市中，涓滴效应带来的正面影响还包括为大都市区产业发展提供支持的企业的增长，以及再分配给该国其他地方政府的税收收入。当然这也有负面的影响，如农村地区的人才外流，以及由大都市区主导带来的政治摩擦等（Smoke，第三章；Sud和Yilmaz，第五章）。大都市区的庞大规模既可以成为经济的福音，亦可以成为经济的诅咒，这取决于这些区域的治理状况，但毫无疑问的是城市治理面临着巨大挑战。・不仅更多的城市会变成人口超过1000万的“超级城市”，同时一些城市会集聚在一起成为城市带发展区域或发展走廊。因此，区域规划迫在眉睫。・汽车普及带来越来越强的流动性，导致城市密度降低，从而对基础设施、环境和农地利用都提出极大挑战。高效的土地利用制度有助于解决这些挑战。・在全球化背景下，大都市经济体高度融入全球经济，因此需要具备更强的竞争力。尤其是这些都市经济体中不断增长着的第三产业，总体上缺乏管制、流动性高，需要城市采取“精明增长”（smart growth）战略。信息技术服务的发展将会成为其中的关键所在。・在大都市区提供完善的公共服务将是“精明增长”战略的重要组成部分，而城市中大量居住在贫民窟的人口将对此构成严重挑战。・大都市区将站在应对气候变化和绿色增长机遇的前沿（Wetzel，第十二章）。在第二章，Yusuf总结了能够驱动大都市收入和就业可持续强劲增长的关键因素：①一个在本土和全球市场都充满竞争力的经济基础；②强效的信息技术和交通网络；③人力资本的集中；④可以支持大都市增长并抓住经济增长机会的高质量治理。Glaeser和Gottleib（2009）也指出了大都市增长和信息传播之间的重要联系。发展中国家中，上海和班加罗尔是大都市区实施“精明增长”战略的典范。但在大多数发展中国家，大都市区尚未培育出一个在全球市场上具有竞争力的经济基础。一些非洲城市，如金沙萨和达累斯萨拉姆，人口增长迅猛，却主要是因为这些国家冲突频发或农村地区生产、生活条件恶化。在第二章中，Yusuf将把卡拉奇、圣保罗、开罗、马尼拉和约翰内斯堡作为城市增长但却没有带动出口或引进新技术的案例。治理城市区域一般而言，大都市区的治理和公共服务的提供责任在中央、州或省政府和地方政府之间是纵向分割的。同时，它们也在城市、一般性的全域地方政府、特别行政区和公共企业之间被横向分割。然而，这些不同政府之间却几乎不存在合作（Rojas，2008）。理论有很强的理由来支持在整个大都市区实行统一治理，且这个理由将随着大都市地区的增长而更甚。但是，仅仅以大都市区域这个视角来思考问题，要比重构政府部门或协调整个大都市区的公共服务提供容易得多。大都市区是一个经济概念，其边界随着经济活动的变化而改变。从实践上来说，这个概念在规划中最为常用。而这些规划通常并不能被完全落实，即使它们可以被落实，在其所覆盖的区域和功能上也都有严重的局限。相反，地方政府则是被选举或被任命的主体，并由政治边界定义，这些政治边界却将大都市区碎片化（Bahl，第四章）。“大都市治理是跨越政治边界的管理”的理念尚未被广泛接受。使发展中国家的中央政府深感迷惑的分权政策同时也可以被应用到大都市区内部的治理当中。Oates（1972）指出的财政分权定律为公共服务制定了一个规范，即这些公共服务都应该由最基层的政府提供，这是符合效率考量的。因此，如果公共服务的提供中没有规模经济或外部性，且只考虑经济效率，将大都市区分成若干拥有相对同质人口的小城市进行管理，将是大都市区最好的治理策略。但是，规模经济、外部性和政治经济等因素的确需要被考虑在内，同时对地方自由裁量权的偏好各个地区也有所不同。因此，大都市治理到底应该如何进行，取决于地方自治需求与公共服务提供效率的相对强弱。实践大都市区的治理因地而异。虽然对这些模式的任何分类都很可能会出现过度简化问题，不过本章就公共服务提供和税收安排将治理体系分为横向（城市区域之间）和纵向（中央—省—地方）两类。横向安排Bahl和Linn（1992）指出，大都市内部的治理架构一般是三种策略的组合：辖区分割（在一个大都市区之内分为多个自治城市）、职能分割（单一目的的公共企业）和全域政府。不同国家对这三种策略的不同组合方式取决于一些政治因素，以及它们对地方自治与效率之间的权衡。最为极端的例子是圣保罗，它总共包括39个自治市。另外一个例子是墨西哥城的大都市区，公共服务由两个州、一个联邦区和超过50个地方政府提供。约翰内斯堡和开普敦则走向了另外一个极端，大都市政府提供全域服务，而更低一级的政府则几乎没有自由裁量权。介于这两种极端之间，则是各种混合类型的安排，如马尼拉的17个城市被一个大都市政府覆盖，这个大都市政府担负部分全域治理职责，大都市孟买则依靠中央和州政府所有的半国营企业（公共企业）来提供全域服务。各个发展中国家大都市治理模式千差万别，似乎意味着任何制度安排都可以获得成功，如果这里的“成功”仅仅是指当地的公共服务体系没有崩溃的话。但更值得关心的问题是如果建立不同的政府结构，是否可以为居民提供更好的公共服务，更进一步地，是否能够推动经济发展更上一层楼。很不幸，几乎没有任何证据可以证明一种体系可以永远比另外一种体系带来更好的结果，当然“更好”的标准永远都取决于当地居民想从他们的政府那里获得什么。这是因为除了大都市治理结构之外，有太多其他因素在同时发挥着重要作用。关于如何解决对地方治理的需求和全域政府之间的矛盾，以及如何为城市的发展融资，发展中国家有很多需要向发达国家学习的地方。当收入动员和服务提供能力的约束被放松的时候，这些经验就变得尤其有用。这也正支持了一个假说：随着时间的推移和经济的发展，发展中国家的城市治理实践最终会走向可行的分权结构。但在短期内，由于人口快速增长和资源的稀缺性，发展中国家选择的余地十分有限，从财政集权向分权的转换非常困难。要让那些如孟买或墨西哥城之类的发展中国家的大都市采用类似于多伦多或哥本哈根那样的治理结构，还需要很长的一段时间。纵向安排绝大多数发展中国家的公共财政和治理结构的一个显著特征是中央集权。在第五章，Sud和Yilmaz指出，只有极少数发展中国家在其宪法中特别承认地方政府的地位。中央政府抽取了绝大多数税收收入，在公共支出中也承担了更多份额，同时负责制定地方政府如何运行（如支出责任、税收权力和借款结构）的相关规则。通向更好的大都市治理和财政制度改革之路，往往是从中央政府（在有些大的联邦国家还包括州政府）开始的。事实上，几乎所有的赋予大都市区治理权的立法都是由中央政府或州政府启动的。大都市区域的公共融资成功与否，在很大程度上取决于纵向的政府间关系的架构（第三章），其中有三个问题尤其重要，第一个问题是在财政上大都市是否应该与这个国家的其他地方政府的待遇一样。在一些国家，大都市区域和其他地区的地方政府地位平等（Bird 和Slack，第六章）。而在另外一些国家，他们则会被区别对待（第三章），这主要表现为以下几种形式：①省级市地位（专栏1.1）；②对不同规模城市专项支出的分配和税收安排；③在政府间转移支付制度中有一些特殊的安排（Bahl，2010）；④首都的特殊地位。专栏1.1省级市历史上来看，城邦在创造快速的经济增长和有效的城市扩张方面是最为行之有效的行政单位。中世纪的威尼斯以及东欧的汉萨同盟是一些早期的例子，香港和新加坡则是现代的典型范例。我们感兴趣的是从这些城邦的大都市治理与融资的经历中是否可以总结出一些经验，从而归纳出一些大都市治理的范式。在一些较大的国家，我们可以采取省级市的形式，大都市区中的地方政府可以同时具有省级和地方政府的职能。例如，在中国，有四个最大的城市作为直辖市，其拥有省级政府和地方政府的双重地位。这种方法有一些非常明显的优势。其中一个优势是它允许政府在辖区内进行统一的治理，从而将潜在的外部效应内部化，政府制定预算决策时有充分的自主权。这种格局很像联邦制国家中的州，但省级市通常有更易于管理的边界，但并没有下属的地方政府。另外一个优势是直辖市的辖区范围对实现区域性税收而言足够大，多半能采取某种广税基税收形式。最后，相比于大都市区内或省辖市的市政府而言，省级市可以监管更大规模的公共企业，并且拥有更好的可以支持贷款的税基，其借贷能力因此得到有效提升。当然，这样做也有一些缺陷。第一个劣势是大都市区已经超越了行政区的界限，因此都市省（city-province）的地位只能被赋予给行政中心。这种情况下，在全域内进行统一治理的优势就丧失了，布宜诺斯艾利斯正是这样的例子。第二个劣势是内陆问题，比如如果孟买可以在印度拥有州的地位（这是一个非常有诱惑力的愿景），会使得马哈拉施特拉邦失去其最为重要的利润来源。第三个劣势是城邦是特殊情形下由中央政府创造的特殊的制度安排。那么，一国应该如何决定是否需要更多省级市？又应该如何规划省级市来适应现有的地方政府法规和预算法？

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《发展中国家大都市政府融资》关注发展中国家大都市治理与融资过程中最为重要的因素，讨论具体实践时的情况，探索实践与理论之间的差距，并最终给出一个可供参考的改革路径。其中，关于政府的支出结构和融资工具的再思考，必须放在一个大环境下进行，包括政府的组织结构、当地经济的特征、基础设施情况、贫民窟在城市中的集中程度，以及外部的融资选择。此外，是否能为解决大都市融资问题找到一个“正确”的方法，还取决于领导人能否灵活放权。本书由伯尔等编著。