民营化与公私部门的伙伴关系

出版时间：2002-6  出版社：中国人民大学出版社  作者：[美]E.S.萨瓦斯  页数：373  译者：周志忍  
Tag标签：无  

前言

叔本华曾说过：“所有伟大思想都要经历三个发展阶段：第一阶段被视为异端邪说受到嘲笑，第二阶段遭到激烈的反对，第三阶段成为不言自明的真理”。民营化思想已处于发展的第三阶段。 我对民营化问题的探索始于30年前。1969年2月 9日，一场罕见的暴风雪袭击了纽约市。市政当局准备不足，积雪清理工作组织得一团糟，整个城市陷人停顿许多天，由此导致了一场政治风波。市长林赛·V·约翰要我（时任市长助理）搞清到底发生了什么，应该做些什么以防止类似情况再次出现。我发现，在如此紧急的状态下，市环卫机构实际清除积雪的时间不到工作时间的一半，其余时间耗费在取暖、加油、喝咖啡和..

内容概要

本书系世界民营化大师”萨瓦斯教授的最新力作，他采用系统、翔实的资料，从民营化的背景、理论与实践三个方面论证了民营化是改善政府的最佳途径这一理念，特别是作者还结合30年来在49个国家民营化实践中的亲身经历，深刻分析了民营化运动中所出现的问题，提出了切实有效的解决之道和具体方法。在目前中文文献中关于民营化的研究较为零散和肤浅的情况下，本书的出版无疑具有里程碑的意义。

作者简介

E·S萨瓦斯，系美国纽约城市大学巴鲁克学院教授，民营化大师，曾任职于美国联邦，州和纽约市等各级政府部门。他致力于民营化改革30余年，并在包括美国在内的49个国家中亲身进行民营化实践，积累了大量宝贵的实践经验，是民营化的先驱和主要倡导者。其著作《民营化：改善政府的经径》曾被译成13种语言出版，为民营化理念的传播和实践的发展做出了不可估量的贡献。

书籍目录

第一部分表
第二部分图

章节摘录

书摘1个人物品    个人物品提供上不存在悬念：市场提供它们。产权、可履行的契约和自由市场就是所需要的一切。顾客需要物品；企业确认需求并生产物品，然后以双方都能接受的价格卖给愿意购买者。集体行动在个人物品领域主要限于解决市场失败：确保物品安全(食品、药品、飞机和住房等)，诚实报告(关于重量和尺寸、利润率、衣服标签等)，贯彻实施合同法和反垄断法，解决外部不经济等。当然，没有人能够付得起所期望的所有物品，很多人甚至贫穷到连最基本的生活必需品都得不到保障。(任何对市场失败的提及都应同时提及非市场失败，即非市场方法的失败，包括政府失败。)  政府有时也提供个人物品，即使市场能够供给这些物品。比如在苏联，所有个人物品都由政府供给。在美国政府也提供个人物品，如养老金。苏联消费品和服务的长期短缺是导致不满的重要原因，也是其解体的主要因素。书摘2可收费物品  像个人物品一样，可收费物品也能够通过市场来供给。因为实现排他是可能的，使用者只有付费，提供者才愿意供应物品。不论其目的是否营利，个人和组织都可能购买或赠与可收费物品，如娱乐设施和图书馆。  然而，有些可收费物品需要集体行动来供给。这些可收费物品被称为自然垄断物品，随着使用者数目的增加，每个使用者所分担的成本将下降。因此，由一个供应者供给该物品将最为经济，例如有线电视、通信网络、电力输送、天然气配送、自来水供应和下水道服务等。集体行动常常被用来创造和鼓励这些垄断，然后对其实施管制，以防止所有者利用其垄断权谋取暴利。  但是，越来越多的经济学家不同意垄断和管制的上述立论。他们举例说，很多曾经被垄断的可收费物品不再具有垄断特征。铁路面临着来自  于飞机、卡车、公共汽车和水路运输的竞争。电话通讯面临微波传输的挑战，有线电视面临着卫星和录像带的竞争。他们争辩道：如果垄断确实是“自然的”，就不需要通过立法来保护它。此外，即使自然垄断行业也可以引入竞争——在特定时期内，通过竞争性招标把特许权授予特定的企业。集体行动的作用仅在于引进并管理潜在供应者之间的竞争过程。    像个人物品一样，可收费物品在任何情况下都能由市场来提供，但在很多国家它是由政府提供的(通常收取使用费)。这一政府提供模式的替代方案将在第9章探讨。共用资源与个人和可收费物品不同，共用资源存在供给上的问题。消费这些物    品不需要付费，也无法阻止消费。因此，只要收集、获取、采摘或者无偿占有这些物品的成本不超过消费这些物品的价值，它们就将被消费甚至被挥霍，直至枯竭。没有一个理性的提供者会提供这种物品，它们只能靠人或自然的仁慈而存在。对“谁占就归谁”的共用资源实施管理是一个巨大的难题，鲸、老虎、大象等就是活的——准确地说是濒死的——证据。它们正在被消费至枯竭点，尽管它们具有自然更新能力。市场机制不能提供共用资源，而集体行动却是保护自然资源的有效方法之一。以濒危动物的保护为例，集体行动的形式是通过国际努力，促成消费者之间就限制消费达成自愿协议(这点也适用于南极的保护，它目前属于共用资源)。可叹的是，自愿行动被证明像一根稻草一样难负重任，因为它实施起来太困难了。另一种方法是，当共用资源偏离了自然状态时禁止其销售。(这种办法并非对所有共用资源都适用。)遵循这一策略，鳄鱼皮、虎皮、鸵鸟羽毛和其他濒危物种制品在美国被禁止销售。肯尼亚政府努力禁止象牙和犀牛角的销售。人们设立了各种委员会、管制机构和法机构解决共用资源中的问题，它们所提供的服务实际上都是集体物品。就像鲸和老虎等共用资源被当做个人物品消费一样，作为共用资源的一些河流和湖泊被当做有害废物的倾倒场所，从而变成了低质、稀缺和只供部分人消费的个人物品。对共用资源的破坏和水路的污染等使得集体行动成为必要，对污染源如工厂和废水处理设施等的控制机制被建立起来。水污染控制(一种集体物品)实际上是一种新的服务，旨在保证共用资源——无污染水路的持续供给。    月亮是一个共用资源的非常特别的例子。它能够成为原料的新来源，也可作为通讯或军事基地。但由于其高昂的使用成本，至少目前它还不需要保护以避免过度消费。然而，随着宇宙探险送人太空的废弃物(成千上万飞行体)不断增加，太空作为一种共用资源状况正在恶化。    上述例子表明了共用资源面临的内在问题：存在枯竭的危险；由于排他十分困难，解决问题的传统方法——提供集体物品(通常由政府机构来实施)——的效果有限。    由于传统方法的不足，一种截然不同的思路正在引起人们的注意：自由市场环境论。它建立在产权和市场机制等概念的基础上。简言之，当一种共用资源被转变为个人物品并被拥有时，对它的维护和有效管理就变得可能了。为了实现财产长期价值的最大化，[大象、荒地或水的]私人所有者会对这些先前属于共用资源的物品实施谨慎管理。同理，如果石油开采权属于一个生产者，一个油田的管理要比十多个拥有者分散开采时更加有效。相反，如果一块土地被“公众”拥有，它就会被视为共用资源，导致过度放牧和破坏——“公用地悲剧”。亚里士多德(Aristot]c)两千多年前曾对此做了精辟的阐释：“一个物品的共同拥有者越多，它所受到的关爱就越少。”    上述观点略加延伸可以用于海洋渔业。美国虽然拥有很长的海岸线，但市场上的鱼价依然上升很快。由于鱼是无偿的，所以它成为昂贵的食品——这是一个明显的悖论。换言之，作为一种典型的共用资源，它们可以被无偿捕捞。其结果是，捕捞过度，供给枯竭(就像在公用地上的过度放 牧)，每一条渔船只能捕到很少的鱼。由于缺乏效率，每条鱼的成本居高不下。有人建议，应当像对待近海石油一样，把近海的鱼确定为全体美国公民的财产，建立年度捕捞的科学配额，配额内的捕鱼指标能够被拍卖。通过创造可交换的产权——海渔的私有化——使共用资源变为私人物品，看来能够解决过度捕捞的问题。(见第12章提供的一个保护鲑鱼的例子。)集体物品  集体物品在组织社会过程中形成一个严重的问题。由于它们的本质，市场在提供这些物品时是失败的，它们被许多人同时享用，也没有办法排除其中的任何一个人。因此，每一个人都得到一种经济激励去做一个“搭便车者”。这就是说，使用它们而不需付费，也不需分担提供它们的辛劳。那么，一个社会怎么才能提供这些物品呢?答案是：通过自愿或强制性的捐款。  集体物品能够通过自愿行动来供给。就像在第1章中所分析的自愿社团一样，小集团分享共同的价值观，其社会压力足以保证每一个人为保证集体物品的供给贡献他或她应该贡献的那一部分。志愿者们提供了消防和救护车等服务，通过收取邻居捐款支付其成本。就像全国性广告商提供电视广播一样，慈善团体提供公园，地方商人提供路灯、街道清洁和巡逻保卫等。    但是，一旦志愿行动不能保证集体物品的充分供给时——例如，当社会单位较大且多样化时——就必须通过法律认可的强制贡献来达到，就像税收和义务兵役一样。这就将搭便车者变成了被强制的搭车者。这就是为什么需要政府的原因。人们总是希望是通过民主方式建立政府，因而政府自身也被认为是自愿行动的结果。但是，集体物品并不必然地要求政府供应的认识极端重要，这也是用“集体物品”替代常见却更容易引起误解的“公共物品”的原因。3．4  集体物品产生的问题    集体物品具有使事情复杂化的特性。它们一般很难测量，也往往只给消费者很小的选择。此外，它们产生了一个基本的问题：在有关集体物品供给的决策中，集体的规模应该有多大?集体应该由哪些因素构成?集体物品的度量和选择    个人物品的计量、计价和分装出售是相对容易的，而集体物品的处理远非如此简单。有多少个单位的国防应该被购买?警察保卫的购买量又应该有多少?可以计算一个消防队的消防员人数，但却没有一个可靠的方法来测量它们究竟提供了多大量的消防保护。一个人能够指出公园的位置，但可能对它的实际情况知之甚少，而外表和环境却是其本质方面。街道里程是可以被测量的，交通量和凹坑也能被计算出来，但这些事实并不能揭示这种特殊集体物品的重要特征。空气污染控制部门的产品只能通过空气质量来间接地测量，但这也可能受不相干因素如强风的干扰。因为这些原因，通常很难——并非不可能——界定和测量提供集体物品的组织的绩效。这意味着很难确定集体物品的合理供应量，也无法估计它的成本。……

媒体关注与评论

总序在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影-自社会的最大的两股力量。理论研究和实践经验表明，政府公共行政与公共管理体系在创造和提升国家竞争优势方面具有不可替代的作用。一个民主的、负责任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理体系，无论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都是不可缺少的。    公共行政与公共管理作为一门学科，诞生于20世纪初发达的资本主义国家，现已有上百年的历史。在中国，公共行政与公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科。公共行政和公共管理的教育也处在探索和发展阶段。因此，广大教师、学生、公务员急需贴近实践、具有实际操作性、能系统培养学生思考和解决实际问题能力的教材。我国公共行政与公共管理科学研究和教育的发展与繁荣，固然取决于多方面的努力，但一个重要的方面在于我们要以开放的态度，了解、研究、学习和借鉴国外发达国家研究和实践的成果；另一方面，我国正在进行大规模的政府行政改革，致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体制，这同样需要了解、学习和借鉴发达国家在公共行政与公共管理方面的经验和教训。因此无论从我国公共行政与公共管理的教育发展和学科建设的需要，还是从我国政府改革的实践层面，全面系统地引进公共行政与公共管理经典著作都是时代赋予我们的职责。    出于上述几方面的考虑，我们组织翻译出版了这套《公共行政与公共管理经典译丛》。为了较为全面、系统地反映当代公共行政与公共管理理论与实践的发展，本套丛书分为四个系列：(1)经典教材系列。引进这一系列图书的主要目的是适应国内公共行政与公共管理教育对教学参考及资料的需求。这个系列所选教材，内容全面系统、简明通俗，涵盖了公共行政与公共管理的主要知识领域，内容涉及公共行政与公共管理的一般理论、公共组织理论与管理、公共政策、公共财政与预算、公共部门人力资源管理、公共行政的伦理学等。这些教材都是国外大学通用的公共行政与公共管理教科书，多次再版，其作者皆为该领域最著名的教授，他们在自己的研究领域多次获奖，享有极高的声誉。(2)公共管理实务系列。这一系列图书主要是针对实践中的公共管理者，目的是使公共管理者了解国外公共管理的知识、技术、方法，提高管理的能力和水平，内容涉及到如何成为一个有效的公共管理者、如何开发管理技能、政府全面质量管理、政府标杆管理、绩效管理等。(3)政府治理与改革系列。自20世纪80年代以来，世界各国均开展了大规模的政府再造运动，政府再造或改革成为公共行政与公共管理的热点和核心问题。这一系列选择了在这一领域极具影响的专家的著作，这些著作分析了政府再造的战略，向人们展示了政府治理的前景。(4)学术前沿系列。本系列选择了当代公共行政与公共管理领域有影响的学术流派，如新公共行政、批判主义的行政学、后现代行政学、公共行政的民主理论学派等的著作，以期国内公共行政与公共管理专业领域的学者和学生了解公共行政理论研究的最新发展。    总的来看，这套译丛体现了以下特点：(1)系统性。基本上涵盖了公共行政与公共管理的主要领域。(2)权威性。所选著作均是国外公共行政与公共管理的大师，或极具影响力的作者的著作。(3)前沿性。反映了公共行政与公共管理研究领域最新的理论和学术主张。    在半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特·达尔(R0ben Dahl)在《行政学的三个问题》中曾这样讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”。的确，在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在放之四海而皆准的行政准则。按照建设有中国特色的社会主义的要求，立足于对中国特殊行政生态的了解，以开放的思想对待国际的经验，通过比较、鉴别、有选择的吸收，发展中国自己的公共行政与公共管理理论，并积极致力于实践，探索具有中国特色的公共行政体制及公共管理模式，是中国公共行政与公共管理发展的现实选择。    本套译丛于1999年底由中国人民大学出版社开始策划和组织出版工作，并成立了由该领域很多专家、学者组成的编辑委员会。中国人民大学政府管理与改革研究中心、国务院发展研究中心东方公共管理综合研究所给予了大力的支持和帮助。我国的一些留美学者和国内外有关方面的专家教授参与了原著的推荐工作。中国人民大学、北京大学、清华大学、厦门大学等许多该领域的中青年专家学者参与了本译丛的翻译工作。在此，谨向他们表示敬意和衷心的感谢。                                        《公共行政与公共管理经典译丛》编辑委员会                                                      2001年8月

编辑推荐

《民营化与公私部门的伙伴关系》简单易懂，内容丰富全面，结构合理，语言平实，绝对是你了解、进行政府改革的好书！民营化已成为世界性潮流，我国正在致力于民营化的改革中。《民营化与公私部门的伙伴关系》一书论述了民营化与公私部门的关系，还提供了在实践中得到运用的例证。

用户评论 (总计36条)

•   我国公共服务的民营化子上世纪90年代以来，各个城市都屡有尝试。公交、医疗、水务、公共卫生等方面的民营化脚步从未停歇。但是我国在公共服务民营化的过程中却屡遭失败，湖北十堰的公交民营化从开始的轰轰烈烈到最终司机与公交公司之间的矛盾导致出现罢工等现象都说明我国的公共服务民营化还存在很多的问题和不足。
  这本书的作者萨瓦斯曾经在美国的整部部门中工作过一段时间，之后在在大学进行行政管理研究时能够从以学术眼光看待美国社会生活中政府部门的优点和不足。虽然中国和美国的国情有一定差异，但是通过对该书的认真研读，同样可以找到很多两国都存在的现象以及本质原因。这些都对我国学者加速公共服务供给的理论研究提供了夯实的理论基础和研究方向。
•   本书是新公共管理运动的经典著作之一，以民营化为主要研究对象，整个架构分为民营化的背景、民营化的理论、民营化的实践等三大部分，分析又透彻又切合实际。很早就读过电子版，买来珍藏下。
•   如果你希望在公共经济学、公共管理领域学习或者研究，那么这本书绝对是百分百的必读书目。强力推荐！
•   写论文买的书，性价比很高，很好，非常不错，大师的书就是好。
•   这本书对当代中国很有启示意义
•   正版书籍。纸质和内容都挺赞
•   教材 写论文用 还没有看 应该不错
•   老师推荐的，买来一看很好。快递很给力，半天就送到了。
•   正版吧，还不错
•   简单易懂，实例验证，数据很多，有说服力的一本公共管理书籍。
•   周志忍翻译的非常好~只是书有一点点灰尘，无伤大雅啦~纸张很好~
•   老师要求看 的，很好的 书
•   书按时送到，质量不错，还未看，老师推荐公共管理学专业必读书！
•   书按时送到，质量不错，希望以后能坚持做得更好！
•   国外作者，很多数据说话，指出公共管理的方向，适合政府官员和学者读。
•   书比想象中的要厚一点，可是没有许多人引用时那么经典，基本上只能说还好
•   书比想象中的厚很多，慢慢看吧~
•   应急啦，没必要买
•   订单很及时但书的质量让人不敢恭维书皮很快脱落让人很不爽希望改进
•   这是我们老师推荐的一本书，其实我觉得这本书翻译的实在是太难懂也许人家萨瓦斯写的本来是很实际的东西，可是被翻译了以后，就不知道他在说些什么。萨大叔，您就饶了我吧。如果还有人想要买这本书，我还是比较推荐的，毕竟这是学习公共管理很重要的一本书。
•   经济学与每个老百姓都有关联，所以建议大家都学点经济学。如何理解民营和政府利益的共同话和分裂点，希望能从此书得到指点。
•   书的质量还可以，是校长推荐的
•   包装完好，值得购买。
•   本书诠释了民营化的诀窍的关键，那就是处理好私人伙伴的关系
•   拿到手了，看到包装真的不错，就是如果书是崭新的就更好了，总的来说，不错！
•   书不错 就是书皮比较容易掉
•   一直不太喜欢这种翻译版 很多精髓可能就在这种翻译中丢失了
•   好，适合公共管理的学生
•   怎一个好字了的，总之，好好好好好好好好好好好好好好好
•   虽然还没看过，不过应该没错
•   经典学术著作 大师作品 要看的
•   书开头有一页是跟另一页粘在一起了，掰开就会弄破掉。封面也有点旧旧的感觉，有被磨损的痕迹。但总体满意。物流很快。
•   这本书不愧是经典，读来受益匪浅。
•   　　
  　　 都说萨瓦斯是民营化大师，最近在看新公共管理的东西，似乎不看这本书都说不过去。
  　　
  　　 不愧是做过政府机构人员，在实践中有相当丰富的经验，书里面有理论部分也有实践部分，案例也比较丰富，整体来说，是一本很好懂的书，不晦涩。
  　　
  　　 本人看这本书，实际上就是想了解在民营化大师这里民营化到底是什么，民营化的浪潮对于国内的影响最近这么多年应该说是很大的，连教育领域也是难以避免的。学前教育领域就更别提了，相对于义务教育的公立体系较难撼动，学前、高教、职教的民营化趋势是一波接一波的凶猛。但是民营化的问题也是一波接一波的冒出头来。深圳的公办园转企，2003年前后各地的政府出卖幼儿园，这些从形式上看不就是民营化么，可是结果呢？学前教育的发展好了吗？这似乎是民营化的负面问题。有人认为学前教育也应该全部由政府举办，到底怎么办呢，政府与市场到底如何分清界限呢？看完这本，应该还是有几个值得注意和思考的地方的。
  　　
  　　 政府在民营化中意味着什么？国内的改革似乎政府是一甩了之，民营化似乎就是完全推向市场。至少在萨瓦斯这，我还真没看出这位民营化大师有这种想法。他已经明确说了，民营化是要让政府回到掌舵的位置上，不让他划桨而已，并没说，连舵也不要掌了，这个在国内应该是被误读了。个人觉得这里实际上对政府的要求更高了，不是让政府甩包袱。
  　　
  　　 是不是所有的都适合民营化？不难发现，民营化是需要一些理想的政策环境，也需要符合一些条件。萨瓦斯也在这本书中提到了很多，至少说明，不是民营化就是好的，民营化是需要一些配合制度和机制的。就拿合同承包而言，应该要有充分的竞争者来应标，要有清晰的合同，合同签订之后，还需要政府有相应的监测，不然，这个合同承包显然是有很大风险的。我国目前比较缺乏的就是制度环境，在没有建立起产权制度、契约精神的地方实施民营化，可想而知这个民营化的后果是什么。现在轰轰烈烈的购买教育服务不就是存在这样的隐患么？
  　　
  　　 学前教育服务到底适不适合民营化？萨瓦斯在书里提到适宜民营化的服务或者产品需要具备相应的条件，其中质量易于确认是一个，教育服务尤其是学前教育服务恰恰就存在这个困难，质量比较难以确认。家长是付款者，但是幼儿是服务的直接体验者，幼儿又不是能够很准确的去判断质量，而且学前教育也不太适合用成绩来判定，所以这一领域当前的民营化是要审慎的，需要有一套制度来保障民营化的效果。
  　　
  　　 萨瓦斯在教育服务那一章中，表述还是略显表层的，隔靴搔痒的感觉，教育服务还是比较特殊的，效率如何去判断？质量如何去判断？里面涉及到的问题还是比较复杂的。当然萨瓦斯本人不是专门研究教育的，也不能苛责。
  　　
  　　 总得来说，还是有很大收获的。感觉民营化有些地方是被国内误读误用了。
•   　　 距离上一篇读书笔记已经过了半个月，中间隔了一个春节，自然是无心读书的，即便现在已经火烧眉毛了……这些日子看的是民营化大师萨瓦斯的《民营化与公私部门的伙伴关系》，主要内容是介绍公共服务的供给由政府转向民营部门的理论与实践，作为新公共管理运动的一个重要组成部分，甚至是主要组成部分，民营化是当今世界各国行政管理改革的主流趋势。本书作者在民营化方面有着丰富的实践经验，并从理论上对民营化进行了系统的思考和研究，因此其著作能够从理论和实践两个方面为读者提供丰富的知识，就像顾昕老师在课堂上所讲的，博士生如果没有读过这本书就不能说自己在读博士，话虽说得有点儿绝对，但凸显出本书的重要性。这也是我第一次读导师翻译的著作，跟导师一年半有余了，和导师交流的机会不多，也一直没有机会参与老师的课题或者翻译工作，实在惭愧，无奈自己才疏学浅，有辱师门啊……
  　　 虽然限制政府干预的呼声一直都不绝于耳，但自二次世界大战以来政府广泛干预经济社会生活却是一个看起来不可逆转的趋势。可到了20世纪70年代末期，限制政府的思潮逐渐被接受，民营化逐渐成为政府改革的趋势，究其原因除了意识形态上主张有限政府或者小政府的理想目标以外，现实压力、经济推动力、商业动力和平民主义都为这股趋势的兴起起到了推波助澜的作用，具体的说，公众要求成本收益比更高的公共服务，同时人们的日渐富裕又使他们能够接受民营化而非单纯依靠政府提供公共服务，并且公众权利意识的提高也使得他们要求获得更多的参与权和选择权，而私营企业也希望通过民营化来获得更多的商业机会，这些因素都成为民营化的动力，促使政府公共服务的供给逐渐从政府转向民营部门。而政府部门则因为需求的增长、供给的增长以及效率的降低等原因而不断扩大规模。当然，政府总会为自己的行为找到无数的借口，比如人口结构的变化、再分配收入、满足特殊利益以及一些特殊的使命等，但实际上政府更关注自己的利益，比如选举、争取更多预算、保持垄断地位等，或者仅仅是出于自身的惰性，就使得服务的供给不断增加，进而使得政府的规模不断扩大。政府之所以与营利性企业不同主要还体现在效率上，前者存在超额雇佣、待遇过高、过度建设等问题，并且政府的成本意识不强，还存在人浮于事的行为方式，这都导致了政府在提供公共服务的时候成本高、但质量却难以保证。在这种情况下，要求政府变革也就成为社会共识，而单纯走改革政府内部的老路显然已经难以取得想要的效果，加上刚才提到的那些推动因素，民营化就逐渐在政府改革的实践中被试验和推广。
  　　 在探讨民营化的理论与实践之前，萨瓦斯首先对物品和服务的基本特征做了一番探讨，这对理解民营化，特别是消除对政府供给机制公益特性的迷信有着重要作用。不像一般经济学家那样，萨瓦斯不是从排他性和竞争性的角度对物品进行分类，他选择排他性和消费特性两个维度，后者可以分为个人消费品和共同消费品两种极端形式，进而他将物品和服务分类为四种形式，即排他完全可行的纯个人消费品（个人物品）、排他完全不可行的纯个人消费品（共用资源）、排他完全可行的纯共同消费品（可收费物品）、排他完全不可行的纯共同消费品（集体物品），为了避免将公共物品与政府提供的物品进行混淆，萨瓦斯避免使用公共物品一词，而使用了集体物品这个词汇，以体现这种物品其他部门也可以提供的意思。就这四种极端形式而言，对之进行区分是很容易的，进而根据其形式来判断提供者和支付方式也相对容易，但问题是介于极端形式之间的过渡形式容易导致混淆，而这些形式的变异形式或者某种形式转化为另一种形式则更会产生许多问题。这种区分有助于我们理解不同物品在提供主体上的不同，可以看出，个人物品和可收费物品能够由市场提供，因为它们可排他，因此就可以通过收费来收回成本甚至获得利润。而共用资源则需要政府提供保护，因为如果政府不介入就会导致“公地悲剧”，政府保护的方式也同样可以区分为多种形式，可以是传统的政府规制（但实践证明这种方式效果不明显），而更有效的方式则是将共用资源转化为个人所有，并确认这些私人产权以保护资源的责任，从而使这些资源能够在私人产权的保护下得到更合理和可持续的使用。而集体物品之所以不同于其他物品仅仅是因为其共同消费特性和不可排他，这并不能证明其必须由政府提供，只要能满足集体物品的这两个特性，不论什么组织都可以提供，当然现实中能够满足这些条件的并不多，政府自然有天然的必要性提供这些集体物品，因为有些物品和服务，比如国防还需要政府这个强力组织来控制。但是，尽管营利性的企业很难提供集体物品，但非营利组织，包括自发组织、社区和各种团体却同样具有能力提供集体物品，并且在特定物品的供给上其效率比政府更高。政府在提供公共服务的过程中之所以出现了诸多问题，恐怕与未清晰的认识这些物品的特性有密切关系。应该说，没有哪种物品是天然需要政府提供，只要能够满足这些物品的特性，什么组织都可以提供，而选择何种组织提供的判断标准应该是其供给的效率如何。认识到这个问题之后，我们就基本可以消除对政府在服务生产方面的迷信和惯性思维。当然，在社会文明程度不断提高的条件下还出现了新的问题，政府不仅提供集体物品，还基于社会福利或者规模经济的目的为社会公众提供着许多个人物品和其他物品，比如医疗、教育、住房、就业培训等，承认这些物品都具有正外部性，但这并不能否认这些物品的最大受益者仍然是消费者个人。当然，这并不是说这些物品由政府来提供是不合理的，在现代文明社会，政府尽可能的保证公民能够过上富足、文明而有尊严的生活是其应尽的责任，问题是如何提供。政府提供并不代表政府直接从事生产活动，政府需要做的仅仅是确认需求，然后根据不同组织在生产效率的不同将这些服务的生产交给特定组织，之后政府需要做的就是监督和评估绩效。在民间组织供给不足的情况下，比如由于客观条件的限制使民间组织不愿意参与生产，则需要政府直接介入以保证特定物品的供给，进而保证社会整体的公平性。
  　　 明确了物品的性质和分类之后，再考虑各种物品的提供机制就容易多了。萨瓦斯列举了目前存在的10种公共服务提供的制度安排，按照生产者和安排者的不同可以做出以下分类：生产者和安排者都是公共部门的有政府服务、政府间协议，生产者是私人部门而安排者是公共部门的有合同承包、特许经营、补助，与之截然相反的则是政府出售，而生产者和安排者都是私人部门内容的则有自由市场、志愿服务、自我服务和凭单制。可以看到，公共服务的供给机制是非常丰富而多样的，政府提供不仅不是唯一形式，政府提供自身也存在多种制度安排。在特定政府不能更有效率的提供某种服务的时候，它完全可以将其转包给其他层级或者区域的政府（或者出于规模经济、或者出于专业性等原因），以更合理、更高效的提供这类服务。与此同时，政府为提供服务所建立的组织或者基础设施除提供其服务之外，还可以通过政府出售的形式为特定群体或个人提供服务以更好的将之加以利用。但正如上面曾经提到的，政府在公共服务提供上存在特有的效率低下的问题，这就需要政府更多的尝试将这些服务交给私人部门，最常用的方式就是合同承包，在这种制度安排下，政府确认了特定服务的需求，然后通过竞争性招标过程选择合适的承包商来提供服务，政府此后所要做的就是通过监督来保证服务供给的数量和质量。很多民营化的反对者指出这种安排会弱化政府控制，并且会引起劳资纠纷，但实践证明政府内部服务提供并不一定带来强有力的政府控制，因为不同部门的掣肘和制约甚至比政府与民营部门之间的冲突更严重，并且官僚体制的特性决定了其效率的低下，而要对之进行惩罚则要难的多，与之不同的是，如果私人部门没有很好的履行合同，政府可以有效地对之进行惩罚。而劳资冲突也可以通过合适的途径加以解决，萨瓦斯在第11章提供了多种方法，比如逐步缩减、就业机会存储，要求承包商留用部分工人、优先选择、保留养老金等等。当然，要保持私人部门的服务供给质量，保证政府的有效管理，还需要在选择承包商和确认发包的过程中不断对程序加以完善，作者提出了一个比较有效的步骤：考虑实施合同外包、选择拟外包的服务、进行可行性研究、促进竞争、了解投标意向和资质、规划雇员过渡、准备招标合同细则、进行公关活动、策划“管理者参与的竞争”、实施公平招标、评估标书和签约、监测评估和促进合同的履行。在这里需要明确的是，既然选择承包商是基于服务提供的成本收益比，那就需要对所有能够做到或者表示能够做到这一点的组织进行审查，因此也不能排除政府内部组织参与竞争，毕竟也有些组织有能力提供高效的服务，这就是管理者参与的竞争，这也是防止承包商串谋的一种有效制约措施。而特许经营则是政府许可私人部门或者其他组织承担起特定服务的供给，并要求其向政府交纳一定的费用，而由这些组织向服务的受益者征收使用费。这些制度安排的目的都是要政府选择最有效的组织来生产和供给公共服务，而这些服务的安排者则是政府，因为前者肩负着确认需求的责任，尽管如何确认以及到底提供多少服务合适并不一定能够清晰的界定，甚至这种确认过程也可以外包出去，政府所要做的只需要最后的确认和提供合法性支持。当然，公共服务也并不必然需要政府来安排，非营利组织比如自发的社区或者组织也可以确认对本社区或组织内部的公共服务需求，并根据自身条件选择自我提供还是外包给特定组织来提供。另外，个人也可以根据自身条件来自我提供这些服务，或者通过市场力量来加以满足，正如我们在讨论民营化动力的时候曾提到的，日益改善的经济条件使得人们有足够的经济实力通过市场来满足一些与原本由政府提供的服务，以此来获得更好更方便的服务，比如许多人转向私立学校和医院来接受教育或者医疗，而不花费政府的一分钱。当然，这也存在不公平之处，毕竟他们浪费了政府为其准备的公共支出，凭单制则可以解决这一问题，公众可以拿着凭单自主选择想去的学校或医院，这样做的后果是有效促进了这些服务提供部门的竞争，从而督促其提供质量，政府提供经费支出不在基于他们是公立还是私立，而是根据服务供给的实际情况，以后公立和私立的不同仅在于这些部门的初始投资是政府还是私人部门。另外，政府还可以通过补助的形式来支持私人部门来提供特定的服务，来达到降低价格等目的，但这种方式越来越受到质疑，因为补贴供方的做法不利于消费者的自主选择。总而言之，在选择服务供给的制度安排时，最需要考虑的是服务提供的效率和效益，当然，也应该对服务的具体特性、生产者的可得性、服务规模、收益和成本的关联度、对消费者的回应性、对欺骗行为的免疫力、经济公平、种族公平、对政府指导的回应性、政府规模等要素加以充分的考虑。
  　　 上面已经提到过，政府提供公共服务方面存在低效率等各种问题，比如质量低劣、缺乏管理技能、投入不足、过度的垂直一体化、产能过剩、目标多样化、腐败等问题，这就导致民营化的必要性。公共服务的提供越来越转向合同承包、特许经营和凭单等方式，而要使政府转向这些形式，还需要政府一方面创造良好的政策环境，另一方面采取恰当的形式来加以实现，这些形式包括委托授权（包括合同承包、特许经营、补助和凭单）、政府撤资（出售、无偿赠与、清算）、政府淡出（民间不缺、撤出、放松规制）等。
  　　 应该看到，尽管可以举出无数支持民营化的理由，但仍然有很多人基于意识形态或者现实的理由来反对民营化，后者包括害怕失去控制、外国人支配、少数人支配，认为缺少资本市场、具有营利性，导致财富集中、私营垄断以及腐败，以及缺乏管理技能、缺少社会正义、撇脂等问题，应该说这些问题都或多或少的存在，但很多问题都可以通过政府加强法规建设和法律执行的方式来对之加以监督以避免上述问题的发生，另外一些不同意见则更多的是出于意识形态或惯性思维的偏见或者误解。最让人担心的则是很多既得利益者或者习惯官僚机制惰性的人出于自身利益的考虑来反对民营化，比如担心失去控制是害怕失去对荫庇和随意支配的控制权，以及由于竞争的加强和效率的提高所导致的政府内部竞争激烈从而改变了他们原本舒适安逸的生活方式和生存环境，这些自利的考虑是民营化的大敌，是政府在民营化过程中需要加以防范的。在认真和虚心听取批评和反对民营化的意见和建议的时候，需要将这些意见加以鉴别，防止因为这些因素而放弃民营化的进程。尽管民营化过程中不可避免的存在诸多问题，甚至会造成许多损失，但民营化作为一种手段最终是趋向政府公共服务供给效率的提高，只要坚持下去并对之加以完善就能够真正的改善服务质量，从而使公众获得更多更优质的服务，进而使民众的生活质量得到真正意义上的提高，从这个角度说，“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略”。
  　　
  　　
  　　
  　　
  　　
  　　《民营化与公私部门的伙伴关系》（Privatization and Public-Private Parternerships）
  　　
  　　
  　　作者：[美]E.S.萨瓦斯（E.S.Savas） 译者：周志忍 等
  　　
  　　目录：
  　　第1部分 民营化的背景
  　　第1章导论
  　　1．1民营化的动力
  　　1．2民营化的历史进程
  　　1．3本书内容架构
  　　第2章政府增长
  　　2．1政府规模
  　　2．2政府增长的原因
  　　2．3讨论
  　　第2部分 民营化的理论
  　　第3章物品和服务的基本特征
  　　3．1排他性
  　　3．2消费
  　　3．3物品和服务的分类
  　　3．4集体物品产生的问题
  　　3．5小结
  　　第4章提供物品和服务的不同机制
  　　4．1服务的提供、安排和生产
  　　4．2制度安排
  　　4．3复合安排
  　　4．4安排方式和物品类型之间的关系
  　　4．5不同安排方式的比较
  　　4．6民营化
  　　4．7公私伙伴关系
  　　4-8小结
  　　第3部分 民营化的实践
  　　第5章民营化的原因和形式
  　　5．1民营化的原因
  　　5．2民营化的形式
  　　5．3民营化的案例
  　　5．4民营化过程的管理
  　　5．5小结
  　　第6章民营化的效果
  　　6．1公共服务的合同承包
  　　6．2固体垃圾收集服务的民营化
  　　6．3国有企业的政府撤资
  　　6.4小结
  　　第7章公共服务的合同承包
  　　7．1签约过程
  　　7．2小结
  　　第8章政府撤资
  　　8．1撤资的方式
  　　8．2撤资的策略
  　　8．3撤资操作指南
  　　8．4小结
  　　第9章基础设施领域的公私伙伴关系
  　　9．1基础设施民营化的优点
  　　9．2公私合作的形式
  　　9．3几个重要问题
  　　9．4小结
  　　第10章教育改革和福利国家的民营化
  　　10．1教育领域的竞争和选择权
  　　10．2社会福利制度改革
  　　10．3社会保障的民营化
  　　10．4小结
  　　第11章民营化的阻力
  　　11．1操作层面的障碍
  　　11．2法律层面的障碍
  　　11．3来自各方面的反对
  　　11．4反对的理由及其辩驳
  　　11．5小结
  　　第12章民营化的未来
  　　12．1民营化的前沿领域
  　　12．2民营化的新方向
  　　12．3一种新的公共哲学
  　　索引
  　　译后记
  　　
  　　
  　　中国人民大学出版社2002年6月第一版（Seven Bridges Press,2000） 396千字
•   好详细啊。。。。。