中国经济改革30年

出版时间：2008-11  出版社：重庆大学出版社  作者：董克用 编  页数：333  
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内容概要

　　《中国经济改革30年：社会保障卷（1978-2008）》以我国经济体制改革30年来社会保障领域的政策和相关数据为引导，从社会保障中社会保险和社会救助的各项政策入手，理清我国经济体制改革30年来我国社会保障政策的发展脉络和改革思路，并对经济体制改革30年来所发生的一系列社会保障政策和重大事件进行介绍。希望读者能够对我国经济改革30年来的社会保障政策发展和演变过程有更深刻的认识，并能够对30年来在我国社会保障的制度改革中取得的成功经验和存在的不足之处有所反思，从而有助于理解和把握今后的社会保障制度改革的正确方向。

作者简介

　　董克用，中国人民大学公共管理学院院长、教授、博士生导师，中国人民大学人力资源开发与管理研究中心主任，国务院特殊津贴专家，曾任中国人民大学劳动人事学院院长。　　中国行政学会副会长、中国劳动学会副会长、中国人力资源开发研究会副会长、中国人才研究会副会长、教育部高等学校公共管理类学科专业教学指导委员会副主任委员、全国公共管理硕士（MPA）教育指导委员会委员；美国密执安大学、韩国忠南大学、首都经贸大学等国内外多所大学兼职教授。

书籍目录

1　导论1.1　社会保障的概念界定及其在中国的演变1.2　社会保障体系的逻辑分析与界定2　养老保险2.1　养老保险制度的缘起（1949-1978年）2.2　传统劳动保险制度的恢复（1978-1984年）2.3　养老保险社会统筹的探索（1985-1993年）2.4　社会主义市场经济与职工养老保险制度的初步形成（1993-1997年）2.5　养老保险制度改革的不断完善（1997-2008年）2.6　改革30年来养老保险制度的评估和展望3　医疗保障3.1　城镇医疗保障改革3.2　城镇基本医疗保障制度的改革探索3.3　城镇多层次医疗保障体系的探索3.4　农村医疗保障改革3.5　医疗保障理论探讨3.6　医疗保障制度与卫生体制改革、药品流通体制改革4　失业保险4.1　我国失业保险制度的发展演变4.2　我国失业保险制度的现状4.3　我国失业保险制度中存在的问题4.4　完善我国失业保险制度的思路5　工伤保险5.1　工伤保险制度的历史回顾5.2　改革开放30年：工伤保险制度逐步完善5.3　对我国社会工伤保险制度改革的反思与展望6　社会救助与城镇最低生活保障6.1　新中国成立初期社会救济制度的简要回顾6.2　经济体制改革初期的传统社会救济制度6.3　社会救助制度的改革6.4　对我国社会救助与城镇最低生活保障制度改革的反思与展望7　农村社会保障7.1　改革开放前的农村社会保障状况（1949-1978年）7.2　体制改革初期的农村居民生活保障7.3　农村社会保障的制度化建设7.4　改革开放30年农村社会保障制度的评估与展望8　社会保险基金管理8.1　我国社会保险基金管理制度的形成与发展8.2　社会保险基金管理制度的挑战与问题8.3　全国社会保障基金8.4　社会保险基金的管理与监督8.5　社会保险基金管理制度的评价与展望附录附录1　社会保障统计数据附录2　新中国成立以来关于社会保障的重要文件参考文献

章节摘录

　　1　导论　　经济体制改革以来，我国的社会保障制度改革取得了重大进展。本书旨在回顾改革进程，总结改革经验，分析改革中遇到的问题，展望改革的未来。为了达到这一目的，首要的任务是界定社会保障，这决定本书的探讨范围。　　社会保障体系的理论界定是构建社会保障制度和制定相关公共政策的基本前提。在我国对社会保障体系尚未形成一致的理解的情况下，实践中对“社会保障”的泛化已经影响到社会保障制度的进一步完善和政策目，标的明确。因而，有必要从理论上对社会保障体系予以清楚的理论界定，解决“什么是社会保障?”这一基本命题，澄清在社会保障认识上的混乱，为社会保障理论的深入研究和政策制定打下坚实的基础。　　本章的第一节对国内外社会保障进行介绍和对比，并对中国的“社会保障”在历史上的形成和演变过程进行梳理和分析；第二节从逻辑上阐述社会保障体系的内涵以及社会保障与社会福利、社会优抚的关系，并给出了简要的结论。　　1.1　社会保障的概念界定及其在中国的演变　　1.1.1　国外社会保障的界定　　现代社会保障制度发源于资本主义初期，市场经济催生了社会保障制度的出现。市场经济在以竞争提高经济整体效率的同时，使不同社会群体的收入产生差别。竞争导致的优胜劣汰使那些劳动能力不强、效率不高的群体在竞争中有时收入下降，甚至最终沦落为一无所有，这一群体主要是老人、病人以及残疾人。人的基本生存权成为了社会保障制度存在的现实基础。　　同时，随着市场规模的扩大，市场的风险和不确定性也随之提高。在发达的市场经济中，个人或企业已经难以抵御庞大的市场力量产生的不确定因素（如疾病或失业），因而需要由超越市场的力量来抵御市场产生的风险。市场能够提供和交易的产品都属于私人产品，其特征是明确界定的产品产权，这也成为交易的必要条件。而对那些具有外部效应的物品，由于产品效用易于耗散而遭到市场的冷遇（如公共卫生）。　　市场经济体制内在的市场失灵问题成为社会保障制度产生的最为主要的原因。社会保障制度成为削弱由市场过度竞争、信息不对称、产品外部性等问题带来市场失灵的制度性安排，是削弱市场失灵的社会安全机制，是确保市场机制顺利运行而设置的“社会安全网”。　　据目前考察了解，社会保障（Social Security）始现于美国1935年《社会保障法案》（The Social Security Act），这是社会保障最早出现于一国的官方文件之中。此后经过数十年，社会保障这一术语逐渐被西方国家理论界所接受并得到了广泛应用。　　根据美国《社会保障法案》，社会保障是对老年人、残疾人及遗属的生活保障。美国社会保障署认为：社会保障系指根据政府法规建立的项目，给予个人因谋生能力中断或丧失的保险，以及向结婚、妊娠或死亡等某些特殊的开支提供保障，为抚养子女而发给家属的补贴也包括在内。美国《社会工作辞典》将社会保障体系界定为：社会对那些遇到由法律确定的困难公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助。在美国的制度体系中，社会保障一词指由老年人、遗属、残疾人保险项目（OASDI）和由老年人医疗照顾项目（Medicare）提供的现金补助。　　《新大不列颠百科全书》对社会保障条目的解释为：“社会保障是由立法确立，用于维持个人和家庭收入，或是在个人或家庭的部分或全部收入中断或终止以及发生重大支出（如：养育儿童或支付健康照顾费用）的情况下，向其提供收入的任一制度安排。因此，社会保障能够向那些遭遇疾病和残疾、失业、公司破产、丧偶、妊娠、育儿或退休者提供现金给付。社会保障给付可以采用现金或实物的方式提供，如医疗照顾、康复、生病期间的家庭护理、法律援助或丧葬费用。社会保障可以由法庭裁决意见（如：事故受害者的补偿）决定，或由雇主（或通过保险公司）、中央或地方政府、半官方机构和自治机构提供。”　　19世纪末，德国政府设立了劳工保险制度。从19世纪末到20世纪初，以德国的劳工保险制度为代表，欧洲主要国家先后建立了社会保障制度。目前，基于社会市场经济的理论，德国的社会保障体现出社会公正与社会安全，是为因生病、残疾、老年等原因丧失劳动能力或遭受意外而不能参与市场竞争者及其家人提供的基本生活保障，其目的是通过保障其生活，并且使有劳动能力者重新获得参与竞争的机会。　　日本对社会保障界定为：对疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、高龄、失业、子女多等其他贫困原因用保险的方式，或者是政府直接负担的方式，找出保障其经济的途径，对生活贫困者以国家扶助的形式，保障其享有最低限度的生活水准，同时谋求提高公共卫生及社会福利水平。也就是说通过以上措施使所有国民都能过上与文明社会成员相同的生活。　　国际劳工局在1984年所发布的《社会保障导言》中认为：社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾，及对有儿童的家庭提供的补贴。　　国际社会保障协会认为：社会保障意为由立法确立的制度、计划抑或其他强制性的制度安排，社会保障向那些因工伤、职业病、失业、妊娠、疾病、残疾、年老、退休、寡居或死亡者提供现金或实物保护，以及儿童及其他家庭成员津贴，健康照顾津贴，预防保健、康复及慢性病照顾津贴的制度。它包括了社会保险、社会救助、复合的津贴计划、公积金以及其他基于国家法律或实践而成为社会保障体系组成部分的制度。　　1.1.2　我国近代社会保障概念的引入与演变　　辛亥革命后，西方的社会保障理念也逐渐被引人中国。1918年和1919年的《东方杂志》分别刊载了署名君实的《劳动者失业保险制度》和《劳动者疾病保险制度》两文，1920年10月的《东方杂志》发表了署名若愚的《德国劳工各种保险组织》一文，这是近代中国系统了解西方社会保险制度的开始。1928年，国民政府财政部驻沪货价调查处编印的《社会保险》一书，译自美国康芒斯（J.R.Commons）和安德鲁斯（J.B.Andrews）合著的《劳工立法原则》，其中介绍并论述了工伤、健康、养老、残疾、孤寡、失业等保险问题。1939年，国民政府社会部编译委员会编辑出版的《日本厚生省保险行政要览》，介绍日本保险院机构之沿革及其所属总务局、社会保险局、简易保险局之组织机构业务概况。　　民国时期在有关社会保障的立法方面，有《工厂法》（1929年）、《社会救济法》（1943年）和《社会救济法实施细则》（1944年）等。另外，国民政府还草拟了多部社会保障相关的法律，如l932年完成《强制劳工保险法草案》，1942年完成《健康保险法草案》，1944年完成《伤害保险法草案》和《社会保险方案草案》。　　20世纪40年代，蔡之华将《The Beveridge Report in Brief））一书译成中文，书名为《英国社会安全计划纲要》，包括绪论、社会保险之三大特殊问题、社会安全计划之预算、社会安全计划之诊释、社会安全与社会政策等五章。可见，在民国时期“Social Security”被首先翻译为社会安全（在我国台湾，关于Social Security的这种译法一直沿用至今）。民国34年（1945年）国民党六次全会期间，国民政府社会部部长谷正纲向会议提出《战后社会安全初步设施纲领》，在总则中的第二条提到：“战后社会安全设施之主要工作：①就业辅导，②举办社会保险，③加强社会救济。”②此后，国民党九次全会（1963年）通过的党纲中包含：配合经济发展，扩大国民保健，社会保险，公共福利，就业辅导等社会安全设施。国民党十次全会（1969年）通过的党纲中包括：扩大社会保险、社会救助、社会福利等社会安全措施。　　我国台湾的《云五社会科学大辞典》中收录了Social Security（社会安全）词条，并解释为：“社会安全乃是国家以社会救助、社会保险和公共服务等不同方式分别组成各种不同的社会安全机构，抑或为综合性的社会安全制度。对其国民所遭逢的各种危险事故，以致失能、失业、失依，因而受有损害者从事与各项需要的供应，以保障其健康安全、职业安全以及收入安全，从而促进民族健康、全民富足等终极目的之所谓。”　　1.1.3　我国当代理论界的社会保障概念的界定　　改革开放打破了思想上的禁锢，使我国社会科学研究更为活跃，这也使社会保障的理论研究更趋丰富。　　国内学者陈良瑾认为：社会保障是国家和社会通过国民收入分配与再分配依法对社会成员的基本生活权利给予保障的社会安全制度。　　侯文若认为：社会保障可理解为对贫者、弱者实行救助使之享有最低生活，对暂时和永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障，并使之享有基本生活，以及对社会全体公民普遍实行福利措施，以保证福利促进；而实现社会安定。　　郑功成认为：社会保障是国家和社会依法建立的，具有经济福利性的社会化的国民生活保障系统。在中国，社会保障则是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人福利、医疗保障、福利服务，以及各种政府或企业补助、社重会互助等社会措施的总称。其中，经济福利性是指政府、雇主与社会各界的参与和分担责任，受益者所得大于所费。　　李珍认为：社会保障是指国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障，以保证劳动力再生产，社会安全和经济有序进行的措施、制度和事业的总称。中国的社会保障制度包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚等主要制度。从社会保障制度的内涵来看，我国的社会保障制度，西欧国家称之为社会福利制度。　　新中国成立后，在国民经济和社会发展的“七五”计划中提出：“进一步加强劳动保护，逐步建立和健全适应新形势需要的社会保障制度。”这是社会保障最早出现在新中国政府的正式文件中。中国政府在2001年发布的社会保障白皮书中认为：中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。　　在对比国内外有关社会保障体系的界定后可以发现，目前国内所指的社会保障与西方国家通常所认为的社会保障之间存在一些差别。这主要表现在社会保障体系的内涵与外延方面。而在对社会保障（民国时期称之为社会安全）历史脉络的梳理过程中，可以发现，民国时期的社会保障（安全）在立法上主要效法德国，而在社会保障制度的体系安排上则引自英国贝弗里奇的社会福利思想，因而使我国台湾地区的社会保障体系包含了社会保险、社会救助和社会福利三部分。这可能对我国当代社会保障体系的界定产生了一定的影响。　　社会保障体系的理论界定是制定有关社会保障政策的基础，因而在当前我国社会保障体制改革逐步深化的过程中，有必要对社会保障体系的内涵与外延从逻辑上进行深入的分析并作出清晰的界定。　　1.2　社会保障体系的逻辑分析与界定　　通过对不同国家的社会保障体系的比较，可以发现国内外绝大多数的社会保障体系在理论上涵盖了社会保险和社会救助两个部分。所以，本书对社会保障体系的分析也由社会保险和社会救助开始。　　1.2.1　社会保障体系中的社会保险和社会救助　　人类在社会生活中不可避免地会存在个人风险、自然风险和社会风险。个人风险是由于个人禀赋的差异或因疾病所致，表现为在社会上存在着一些劳动能力较低的群体，他们成为社会竞争中的弱势群体。自然风险多为自然灾害所致。这些灾害往往突如其来且威力巨大，使个人难以抗拒，并且往往会给居民生活造成致命打击，使其在或短或长的时期内，无法依靠个人能力获得生活资料或获得维持生活的收入。社会风险在自然经济时代多表现为社会的动荡或不安定。随着工业经济时代的来临，社会风险的形式也随之增多，例如，随着劳动者与生产要素的分离产生了失业问题。生产模式的转变使家庭（或家族）不再成为社会中的生产单位，养老问题也随之出现。随着城市化进程和人口平均寿命的延长，公共卫生和医疗问题变得更为重要。养老、失业和医疗等逐渐成为社会性问题。此外，经济机制本身也加剧了社会风险。竞争是市场经济的基本法则，它在造就成功的同时也产生了失败。持续的竞争会产生马太效应，使社会财富向部分人积聚，从而加剧了社会上的贫富差距。贫困使竞争中暂时失败者的生存难以为继，无法进行必要的人力资本投资，从而影响到竞争的持续。　　在自然经济时代，家庭（或家族）是社会中基本的生产单位，同时家庭（或家族）也是防范和抵减个人风险、自然风险、社会风险的主要方式。当然，在有些时候，统治者也会采取临时的赈灾和救济措施来帮助国民抵御风险。　　在工业经济时代，一方面，家庭等传统的风险应对措施逐渐失灵，另一方面，个人所面临的由工业经济和市场化所带来的社会风险不断增加，所以，在个人和家庭（或家族）抵御风险的能力不足的情况下，社会需要存在一定的保障制度，以确保这些风险不会影响到市场机制的可持续运行。同时，随着社会不断进步，政府的社会管理和公共服务职能也在不断扩大，国家需要有相应的制度和政策以应对养老、失业、工伤和医疗等社会风险，抵御个人风险及自然风险，确保国民获得经济安全，确保市场机制得以延续，因此，为构筑“安全网”和“缓冲器”的社会保障制度就应运而生了。　　在工业经济时代，工薪劳动者是社会的主体，与之相对的社会保险制度也得到发展和完善。社会保险制度的目标对象是具有劳动能力的劳动者（包括退休者和因工伤而残疾者），国家提供社会保险以减少劳动者潜在的养老、医疗（包括妊娠）、工伤和失业风险。政府的社会保险政策的目的不在于提高劳动者的生活水平，只是用于降低劳动者的收入风险，保障劳动者的基本生活。　　从抵御风险的技术层面看，社会保险起源于商业保险，而财务上的自我平衡和可持续是商业保险的基础，因而社会保险在财务上也具有自我平衡和可持续的特点。基于生命周期假说，为应对各种风险，理性的劳动者应在其生命周期内对其收入进行平滑，所以，社会保险也能够成为一个维持自我平衡的体系。政府推行强制性社会保险的目的主要是减少短视和免费搭车行为。由于具有正常劳动能力的劳动者在人口中占大多数，所以社会保险成为工业社会应对风险的主要形式。